未來的保險監管:央行徐忠談有效金融監管體系帶來的啟示|慧保導讀政策解讀

慧保天下—專業保險信息服務商 / 慧保天下 / 2018-09-14 08:24 /
近日,中國人民銀行金融研究局局長徐忠公開發表了《有效的金融監管體系探討》,十分有必要加以認真研究,窺一斑而知監管政策全豹。

銀監會和保監會合并之后,保險監管是個什么形勢,是保險行業十分關心的一個問題。根據媒體報道,銀保監會目前正在進行各項整合,目前的保險監管政策基本是延用原保監會政策體系,此次機構改革所涉及到的人民銀行的宏觀審慎監管和銀保監會的微觀行為監管,都尚未露出真面容。近日,中國人民銀行金融研究局局長徐忠公開發表了《有效的金融監管體系探討》,十分有必要加以認真研究,窺一斑而知監管政策全豹。

 

徐忠是人民銀行金融研究局局長,人民銀行的特點是高度重視金融理論、實踐研究,高層們大多學術功底深厚,具有較強的影響力。

 

徐忠曾多次就經濟、金融、貨幣政策發聲,從目前來看,具有一定的預見性。如,2018年初,徐忠發聲談金融監管體制改革“明確中央銀行在宏觀審慎管理和系統性金融風險防范中的核心地位”“金融業混業經營發展趨勢不可逆轉,改革的方向,應當是建立與之相匹配的現代金融監管體制,而不是倒退回‘封閉式、碎片化、畫地為牢’式的分業監管模式。”其后的國家機構改革方案,強化了人民銀行的宏觀審慎監管職責,合并了原銀監會和保監會。

 

再如,2018年7月13日,在如何刺激經濟發展的路徑上,徐忠發表《當前形勢下財政政策大有可為》文章,指出多個現象表明積極的財政政策不夠積極。7月23日,國務院常務會議要求“財政金融政策要協同發力,更有效服務實體經濟,更有力服務宏觀大局。積極財政政策要更加積極。”

 

當然,關注徐忠的觀點,更重要的一點在于,其為保險業界人士判斷未來監管走向乃至行業整體發展態勢,都提供了不同于以往的一種視角,從大金融的角度出發,或許才能更好地觀照自身在洪流之中的位置。

 

徐忠在《有效的金融監管體系探討》中強調實現監管激勵相容。文章開門見山提出了“我國現代意義上的金融監管體系并沒有真正建立,與現代金融體系發展趨勢不適應性日益凸顯。”言外之意,監管政策必須向現代金融體系發展趨勢進行靠攏。

 

TIPS:所謂“激勵相容”來源于哈維茨(Hurwiez)創立的機制設計理論,是指:在市場經濟中,每個理性經濟人都會有自利的一面,其個人行為會按自利的規則行為行動;如果能有一種制度安排,使行為人追求個人利益的行為,正好與企業實現集體價值最大化的目標相吻合,這一制度安排,就是“激勵相容”。現代經濟學理論與實踐表明,貫徹“激勵相容”原則,能夠有效地解決個人利益與集體利益之間的矛盾沖突,使行為人的行為方式、結果符合集體價值最大化的目標。

 

他的判斷來自于監管中的兩個關鍵問題,一是監管政策體系不斷完善,但監管政策沒有得到不折不扣的執行落實。二是部分監管政策違背了市場規律。

 

徐忠認為,出現上述兩個問題的根源在于監管沒有實現激勵相容,一是監管者激勵相容,二是監管政策激勵相容。

 

徐忠在文章中大篇幅重點分析了監管激勵相容的問題。對于監管者激勵相容,徐忠提出了三項解決方案:一是目標清晰明確,處理好發展與監管的矛盾;二是加強統籌協調,適應金融業綜合經營發展趨勢;三是有效的薪酬和問責機制。對于監管政策的激勵相容,徐忠提出要正確認識政府的邊界,更好運用科技手段進行有效監管。

 

保險業必然面臨趨嚴的監管環境。對徐忠的觀點進行延伸,就保險監管而言,監管激勵相容問題的逐步解決,將會帶來重大的監管變化。

 

保險監管長期身兼發展與監管兩職,重發展輕監管思路很有市場,落馬主席項俊波主政期間,“保險業最大的營銷員”“全行業總資產規模不及交通銀行一家”等說法,將重發展執念暴露無遺。

 

前些年,個別地方保險監管機構對轄區內的保險機構下達保費收入增長計劃,深層次原因就是把保險監管部門當作行業主管部門,一直以來也被業界和學者詬病。

 

機構改革方案剝離了銀行業、保險業監管者承擔的擬定銀行業、保險業重要法律法規草案和審慎監管基本制度的職責,并將之交給人民銀行。可以預見,拋棄了部門發展的責任,法律環境必然趨緊。

 

以遲遲未出臺的《保險法》修訂為例,此前原保監會征求意見稿拓寬了保險資金運用形式,允許保險資金投資股權、保險資產管理產品和以風險管理為目的運用金融衍生品;寫入了“償二代”核心的資本分級制度、測算評價標準、行業資本補充機制;對保險違法行為打擊力度大幅加大,多項處罰金額較之前翻了幾倍。假如交由人民銀行處理,很大可能是資金運用統一規制、資本要求增厚、而處罰力度增加。

 

處罰力度是最為顯性和直接的。以銀行監管為例,根據公開資料,今年上半年,銀保監會依法處罰,嚴格問責,針對商業銀行等金融機構違規行為,開具并披露了1640張罰單。共有10家銀行收到11張超過100萬元級別的罰沒,總計罰沒金額超過9億元。

 

浦發銀行成都分行單張罰單最高,達到4.62億元,同時浦發銀行總行隨后收到5856萬元的罰沒處置。招商銀行因同業、理財、房貸等領域存在14項違規行為,被罰款6570萬元。連2017年應收0.21億元、虧損1.33億元的吉林蛟河農商行都被罰沒了7745萬元,絲毫沒有顧忌其弱小的實力。

 

處罰嚴格,追責也嚴格。督促銀行業金融機構嚴格按照黨紀、政紀、內部規章進行責任認定和內部問責,上半年共問責各級機構1257個、責任人16.04萬人次,經濟處罰4.49億元,向司法機關移送146人。

 

曾經保險監管處罰“高高舉起、輕輕落下”的情況將不復存在。

 

保險業過度金融化的趨勢也將終止。過去幾年,一些保險公司利用政策的漏洞,大肆進行資產的擴張并不斷進行綜合經營,形成了事實上的金融集團。由于分業監管的制約、監管穿透不夠,其中一些帶來了很大的風險問題。

 

比如安邦集團,控制成都農商行后,通過并表總資產規模迅速提升,又通過萬能險等迅速做大保費,憑借資產規模優勢滿足了對外投資需要的資產規模紅線,再通過旗下銀行內保外貸操作出海外投資的資金,得以在海外收購中呼風喚雨。

 

正如原人民銀行副行長、現清華大學五道口金融學院理事長兼院長吳曉靈指出的“多年來規避監管成為一些人金融創新的動力,釀成了巨大的風險,而‘保姆式’的監管又延遲了風險的暴露,讓社會付出了更多的代價。”

 

徐忠也指出,近年來增長迅速的萬能險,其資金鏈條可能橫跨銀、證、保多個行業,從單個監管部門的角度看,都監管合規、風險可控,但從全局看其風險隱患可能已威脅金融系統穩定。

 

萬能險作為“資產驅動負債”模式的工具,被一些不法分子利用,給保險業帶來了很大的聲譽傷害和風險案件,成為各方拿來就“金融安全”說事的現成例子。

 

《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》提出:由央行統籌監管系統重要金融機構和金融控股公司、統籌監管重要金融基礎設施、統籌負責金融業綜合統計。“三個統籌”落實到位,保險行業綜合化經營的空間可能會大大收縮。

 

至于監管政策的激勵相容,徐忠指出,不能依靠行政指令、手段直接干預市場資源的配置,但保險監管對此的認識仍有差距。

 

原保監會副主席魏迎寧曾指出“曾有地方保險監管機構組織當地保險機構對新車實行共保,目的是避免對新車初次承保的競爭過于激烈,顯然,此舉保護的是保險公司的利益,當屬錯位。”

 

在保險市場競爭日益激烈、大小公司分化的今天,以商車費改為代表的一系列保險監管硬骨頭到底該如何啃下來,是考驗監管者和行業的一大棘手難題。

 


 附全文:

 

有效的金融監管體系探討

中國人民銀行金融研究局局長 徐忠

 

注:本文原載于《清華金融評論》8月刊

 

我國現代意義上的金融監管體系并沒有真正建立,與現代金融體系發展趨勢不適應性日益凸顯。

 

一方面,監管政策體系不斷完善,但監管政策沒有得到不折不扣的執行落實。監管者監管與發展目標沖突、監管分工“鐵路警察、各管一段”職責邊界不清且權責不對等、監管者薪酬較低、問責機制缺失是重要原因。

 

另一方面,部分監管政策違背了市場規律,導致市場主體激勵混亂,服務實體經濟與守住風險底線難以兼顧。

 

金融監管的激勵相容應有兩層含義。一是監管者激勵相容,監管者應目標清晰、權責對等、建立有效內在激勵與外部約束。第五次全國金融工作會議要求,“金融管理部門要努力培育恪盡職守、敢于監管、精于監管、嚴格問責的監管精神,形成有風險沒有及時發現就是失職、發現風險沒有及時提示和處置就是瀆職的嚴肅監管氛圍”。

 

二是監管政策激勵相容。監管政策應有效引導金融機構服務實體經濟、守住風險底線,在金融創新和防控風險之間取得平衡。

 

 監管者激勵相容 

 

一是目標清晰明確,處理好發展與監管的矛盾。我國近年來暴露的一些金融亂象和微觀局部金融風險,身兼發展與監管兩職的監管部門目標沖突是重要原因。正如國際貨幣基金組織(IMF)金融穩定評估指出,中國金融亂象與監管和發展不分有很大關系。這是習近平總書記在第五次全國金融工作會議上明確要求“分離發展和監管職能”的重要背景。

 

諾貝爾經濟學獎得主霍姆斯特姆(Holmstrom)及合作者米格羅姆(Milgrom)在對多任務委托代理的分析中指出,面臨多個任務目標時,代理人有動力將所有的努力都投入業績容易被觀察的任務上,而減少或放棄在其他任務上的努力。

 

在金融監管領域,監管與發展的二元目標的激勵下,監管者會自然地傾向于成績更容易觀測的發展目標,而相對忽視質量不易觀測的監管目標。

 

監管規制與監管執行分開是緩解多目標沖突的重要安排。迪瓦特旁(Dewatripont)和梯若爾(Tirole)等人的研究,將不完全契約理論引入金融監管,指出由于監管者容易受其他目標、政治壓力、利益集團的影響,存在監管俘獲,偏離金融監管的目標,因此其自由裁量權應與監管機構的獨立性,即堅守監管目標的能力相匹配:對獨立性較強、有能力堅守監管目標的監管者,可以被賦予更多的相機監管的權力;而對于獨立性較弱,易受其他目標、政治壓力、利益集團等影響的監管者,則應當降低監管者相機決策權,監管規則外生。這也是《巴塞爾協議》等國際監管規則的理論基礎。

 

第十三屆全國人民代表大會第一次會議審議通過的國務院機構改革方案,決定剝離銀行業保險業監管者承擔的擬定銀行業、保險業重要法律法規草案和審慎監管基本制度的職責,有利于緩解發展與監管職能的目標沖突。此舉分離了監管規制與執行,監管規則外生降低了監管執行部門的自由裁量權,避免監管俘獲,使監管者專注于監管執行,從而防止監管者的目標偏離。

 

二是加強統籌協調,適應金融業綜合經營發展趨勢。在金融綜合經營趨勢明顯的背景下,基于傳統金融業態的分業監管體制體現出諸多不適應性,具體表現為“兩跨界四套利”。

 

一是金融機構跨界擴張。跨業投資政策標準不一、金融控股公司和實體企業辦金融缺乏規范。

二是金融業務跨界套利。分段監管體制下,功能監管和穿透式監管缺失,同類金融產品監管標準不一。

三是金融基礎設施割裂。各行業獨立發展登記結算等金融市場基礎設施和金融統計系統,數據標準不一、信息歸集困難,杠桿率和總體金融風險底數不清。

四是金融穩定職能割裂。央行不參與日常監管,金融穩定功能被簡化成救助付款箱,存款保險難做實,跨界機構和跨界業務風險處置責任邊界難厘清。

五是金融消費者保護割裂。跨界金融業務消費者保護無力無效。

六是有限的監管資源割裂。

 

因此,習近平總書記關于《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》的說明中要求“近來頻繁顯露的局部風險特別是近期資本市場的劇烈波動說明,現行監管框架存在著不適應我國金融業發展的體制性矛盾……要堅持市場化改革方向,加快建立符合現代金融特點、統籌協調監管、有力有效的現代金融監管框架,堅守住不發生系統性風險的底線。”

 

正確認識金融業綜合經營的挑戰。綜合經營是金融業發展的自發選擇:經濟全球化背景下,實體經濟對多樣化的融資渠道、個性化的風險管理工具、便利化的支付交易手段等日趨綜合化多元化的金融服務需求,只有通過綜合經營才能提滿足;綜合經營有效連接融合各金融市場、金融業態,最大化協同效應,是金融業提高自身競爭力的必然選擇。同時,金融業綜合經營優勢的有效發揮,取決于金融機構風險管理能力、金融監管體系、金融模式是否與綜合經營相適應。

 

國際實踐中,金融業綜合經營的發展也是一個演進的過程。隨著科技進步提升,金融機構風險管控能力和金融監管體系不斷健全完善,金融業綜合經營有效服務實體經濟、提升金融業競爭力的作用才得以充分發揮。各國也在不斷完善與本國實際相適應的綜合經營模式。

 

第十三屆全國人民代表大會第一次會議審議通過的國務院機構改革方案,決定將擬定銀行業、保險業重要法律法規草案和審慎監管基本制度的職責劃入中國人民銀行,是加強統籌協調、使監管體系與綜合經營相適應的重要舉措。

 

綜合經營趨勢明顯的背景下,金融風險跨部門、跨領域、跨行業傳染并放大的特點明顯,系統性金融風險防范超出了單個領域監管部門的能力范圍,以近年來快速發展的萬能險為例,其資金鏈條可能橫跨銀、證、保多個行業,從單個監管部門的角度看,都監管合規、風險可控,但從全局看其風險隱患可能已威脅金融系統穩定。

 

因此,由中央銀行從維護金融系統全局穩定的角度,負責重大金融監管規則制定,包括制定跨市場交叉性金融產品的監管規則實現穿透式監管,統一同類產品監管標準和規則落實功能監管,進一步賦予人民銀行必要的統籌協調手段,發揮其宏觀審慎管理和系統性金融風險防范牽頭抓總作用,從而有效防控系統性金融風險,有力維護金融穩定。

 

三是有效的薪酬和問責機制。合理的監管者薪酬水平是監管者有效履職的內在激勵。監管的有效性相當大程度上既取決于監管者的主觀能動性,又取決于監管者與監管對象專業水平的對比。在監管機構薪酬水平與市場差距過大的情況下,監管機構人才不斷流失、監管專業性下降難以避免。

 

問責機制是監管者有效履職的外部約束。金融監管者如果不完全承擔監管失誤導致危機和風險暴露的成本,就會出現監管激勵不足,監管的努力程度低于最優水平。即使有明確的法律法規,監管者也可能有法不依。

 

問責機制就是要基于監管失誤對監管者施加懲戒,強化其監管激勵。比如,2001年澳大利亞HIH保險集團倒閉,澳大利亞金融監管局(APRA)被認為嚴重的監管失誤,并可能存在政治獻金的利益輸送,澳政府專門成立皇家調查委員會進行調查,多名監管人員受到問責并免職。

 

 監管政策激勵相容 


近年來,我國部分監管政策不尊重市場規律,不科學、不合理的問題突出,導致市場主體激勵混亂,政策效果南轅北轍。

 

比如,以加強金融服務小微企業為目標,監管部門要求金融機構既要加大小微企業的信貸投放,又要不提高小微企業貸款利率,還要防控風險,不良資產不得上升。三大要求明顯違反了風險—收益正相關的市場規律,無法同時滿足。

 

金融機構在這樣的約束下,提供小微企業信貸的動力極低。相當一部分號稱“低息”的小微企業信貸,只是借助政策支持的名義,以小微信貸為通道,資金實際流向了地方政府的融資平臺和房地產市場。

 

要真正加強金融對小微等實體經濟薄弱環節的支持,要正確認識政府的邊界。政府的目標與政府實現目標的手段要分開,不能依靠行政指令、手段直接干預市場資源的配置,要通過各種政策手段建立金融機構服務小微的激勵機制。

 

比如,監管政策要尊重市場規律,允許風險溢價,提高對小微信貸風險的容忍度;國有金融機構的股東應完善相關考核機制,鼓勵金融機構從事小微金融服務;財稅政策要加大支持,對金融機構小微信貸風險加以補償,實現鼓勵金融支持實體經濟與金融風險防控的有效平衡。

 

此外,金融監管也要與時俱進,隨著金融科技的發展,各種基于科技創新的金融形式不斷涌現,而金融監管卻相對滯后。在堅持所有的金融業務均要持牌經營的同時,也要研究更好運用科技手段進行有效監管,包括運用監管沙箱。


閱讀延展

1
3
玩赛车永诚计划揭秘